为老有所养、老有所依提供有力法治保障（坚持和完善人民代表大会制度·地方立法新实践）

图①：江西省南昌市西湖区系马桩街道志愿者和老人一起挂灯笼。　　鲍赣生摄　　图②：河北省唐山市丰南区新华社区居家养老服务中心，老人开展唱戏听剧活动。　　李福政摄　　图③：海南省海口市举办全国养老护理职业技能大赛。图为参赛选手在进行实操。　　袁 琛摄　　图④：安徽省合肥市瑶海区静安养亲苑，护理人员在为老人梳理头发。　　卢家国摄

“强化养老服务设施规划和建设要求、推动居家社区机构协调发展和医养康养结合、健全养老服务人员培训和激励政策……”江西省第十三届人大常委会第三十四次会议审议通过《江西省养老服务条例》（以下简称《条例》），2022年1月1日正式施行。

“《条例》立足实际，着眼未来，为促进江西省养老服务事业高质量发展画上了‘硬杠杠’。”江西省人大常委会副主任胡世忠介绍，《条例》的出台为当地推进老有所养、老有所依提供了有力法治保障。

立法解决养老“三难”问题

“‘未富先老’‘未备先老’日趋明显，近年来，江西省老龄化情况呈现出增速快、空巢化、失能失智老人多等特点。”谈及当地人口老龄化趋势，江西省民政厅养老服务处处长任新华开门见山。截至2020年底，江西人口老龄化率达16.87%，比2010年上升5.43%。

“我们把养老服务列入本届人大常委会重点关注专题，定期组织养老服务调研，找差距，摸情况。”江西省人大社会建设委员会（以下简称社会委）副主任委员韩燕说。

“长板不长，短板太短”，任新华直言在调研中发现，江西养老服务有“三难”——用地难、用人难、用钱难。2019年底，江西省人大社会委和江西省民政厅养老服务处“组队”花了两个月在省内外展开密集调研。

“江西省已经达到人均养老服务用地国家标准，但出于对城市建成区土地供应紧张和经济因素等方面的考虑，不少养老机构建在了远离老人住地的偏僻地区，建得再大再好，老人也不愿意去。”任新华表示，“很多城市面临着养老用地供需矛盾。”

“里面床位空着没人住，外面老人排着大长队等着进，养老机构就是不接收”，调研中群众反映的“怪现象”引发调研组思考。

“专业护理人员不够，根本不敢接。”一些机构负责人道出了原因。

2021年，江西省养老专业护理人员不足两万人，与老年人口科学合理配比还存在差距。据了解，随着老龄化趋势加速，失能失智老人增多，专业护理需求也日趋多样化。

“设施短板好补，人才短板难办。江西省院校培养的养老护理人才少、层次不高，养老机构普遍存在人才招聘难、留住难的问题。”任新华介绍，《条例》对解决养老面临的“三难”问题进行了积极回应。

“要像规划学校和医院一样保障养老服务用地”

胡世忠介绍，江西省人大常委会和当地民政厅、司法厅等部门建立了常态化的沟通机制，从《条例》起草开始的各阶段都保持着密切沟通。

2021年2月至6月，江西省民政厅完成对初稿意见建议的征求和修改，社会委提前介入立法，迅速在省内外展开新一轮调研。

“立法调研既要有针对性，也要有广泛性。”江西省人大常委会法制工作委员会副主任刘永亮介绍，在这期间，一共举行了10余场座谈会、论证会，覆盖多个领域和不同人群。“《条例》的制定是一个聚焦主要问题、破解难点问题的过程，必须广泛听取吸纳各方意见建议。”刘永亮说。

“要像规划学校和医院一样保障养老服务用地”，在立法工作中，这个观点引起了大家的共鸣。

老年人比重超20%的地区，人均用地标准不少于0.2平方米；按照医养结合、就近便利、相对集中、合理布局的原则进行规划；利用闲置办公用房、学校、厂房等改造建设为养老服务设施；居住区应当配套建设公益性的养老服务设施；自然资源部门应当核实是否符合规划条件……刘永亮给记者逐条解读《条例》中关于设施规划与建设的部分，“保障用地、明确公益属性、明确规划验收监管部门职责，形成法律闭环，全是干货！”

针对“用人难”的问题，《条例》单列一章，从建立健全人才培养培训体系，到技能等级认定，再到给予奖励或补贴，有人形象地说，各项条款把从业人员的“头发丝”到“脚趾尖”覆盖了个遍。

“有效的”——江西省人大为这3个字较起了真。《条例》总则规定，“建立稳定、有效的经费保障机制”。而原来的表述是“建立稳定的经费保障机制”。

“别小看了这3个字，老龄化加剧，‘稳定的’经费保障以后不一定能奏效”，刘永亮说，《条例》从法律上明确“稳定的”经费投入还要是“有效的”投入。

打通农村养老服务“最后一公里”

走进江西新余渝水区特困失能老人养老服务中心，智能管理平台大屏幕上，入住老人的智能体征监测数据、护理清单列表等情况一目了然。

不久前，从镇敬老院搬来的83岁老人胡秀英在护理员的指导下做完轻康复运动，正在准备搭益智积木。“以后就在这里养老了！”她乐呵呵地说。

渝水区将中心城区闲置物业改造成3800平方米的养老场所，目前收住特困失能老人53名，社会失能老人52人。任新华说：“特困失能老人是弱势群体，有刚性养老需求，立法必须要体现养老服务的公益性和社会主义制度的优越性。”

任新华介绍，原本《条例》初稿只笼统提出要加强公办养老机构建设，没有做出具体规定。经过反复修改和讨论，为了突出对特定群体的特殊关爱，《条例》最后明确，支持特困失能老年人集中照护机构建设改造，保障经济困难的孤寡、失能、高龄、计划生育特殊家庭等老年人的服务需求。

据介绍，为打通农村养老服务“最后一公里”，近年来江西加强党建引领农村养老服务，建成农村互助养老服务设施13120个，覆盖77.6%的行政村，惠及160万老人，取得了显著成效。

江西将这一成功探索写进《条例》：将农村养老服务设施建设纳入乡村振兴战略规划，促进城乡养老服务设施均衡布局；应当利用闲置的校舍、集体用房、民房等资源，在行政村、较大自然村因地制宜发展农村互助养老服务，建立健全经费保障和运营管理制度。

“《条例》另外一大亮点就是细节满满，可执行性、可操作性强。”刘永亮表示。

《条例》第十五条规定，居住区配套建设的养老服务设施应当安排在合理位置，并安排在建筑的低层，安排在建筑二层以上的应当设置无障碍电梯；不得安排在地下层、半地下层和夹层。那么，“居住区”具体指什么？《条例》附则专门给出定义：居住区是指以居民步行五分钟可以满足其基本生活需求为原则划分的范围。刘永亮说，详细具体的规定可以让《条例》更具操作性，执行更到位。（记者 周 欢）

《 人民日报 》（ 2022年01月20日   第 18 版）

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