只为“填表好看”的形式主义为何屡禁不绝

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近段时间，各地各部门深化整治形式主义，对党员干部、政府官员形形色色的形式主义乱象予以集中曝光。有地方曝光基层工作走过场，在制度“上墙”上做足了功夫：居委会挂了近百块牌子，包括标识牌、制度牌、宣传牌等，令人眼花缭乱，但实际上工作多是敷衍应付了事。还有的地方部门，刷微信群工作过度留痕，“盯群”“爬楼”忙得不可开交，实际工作的落实效果却鲜被问津。

形式主义，通常指一味注重表面的形式、流程，不注重工作本身的质量和实际效果，造成不必要的繁重负担、资源浪费，还会滋生敷衍了事、不用心、不作为的负向行政文化，是危害国家治理能力的顽瘴固疾。

形式主义是现代科层制的通病，不少国家都饱受形式主义之苦。Red tape (繁文缛节)一词源于英国，用于形容令人不胜其烦的程序文牍、形式主义。Red tape本义是“红色带子”，早期的英国政府习惯用红色带子把官方文件扎在一起，后来这个词逐渐演变为形式主义和官僚作风的代名词，特指行政机构低效运行。部门分工、层级明确本是现代科层体制的鲜明优势，但随着时间的推移，这些本来的优势也可能成为滋生形式主义的结构基础。

在正常的科层运行中，规则、程序、流程是政府机构和科层体系顺畅运行的秩序规范和重要保障。然而，当这些规范和秩序不能有效服务于治理目标，而是变为空洞的流程时，形式主义的苗头就开始显露。当形式化内容的总量及复杂程度不断增加，甚至成为工作内容本身，科层制的运转便会陷入形式主义的泥潭。这些无谓的浪费、内耗，最终成为科层制运作的沉没成本。比如，经常被提及的“文山会海”“以文件落实文件”的现象，就是行政流程失去内容实质、变为形式主义的典型案例。

本质上，形式主义是官员履职、政策执行的变通行为，变通的原因存在多种可能性。首先，基于科层制的结构特征，上下级政府之间始终存在“委托-代理”关系，上级依靠下级实现政策执行。在这个过程中，上级对下级很难实现完全的信息监督。对于下级政府来说，总有一些工作的实际完成效果是上级难以洞察及掌握的。那么，表象化、易于展示和观察、完成难度较低的形式化工作，就可能成为下级更愿意展示给上级的“工作绩效”。这也是为何总有地方官员热衷于做表面文章、打造形象工程。

这说明，在一些地方，相关的绩效考核制度可能难以落在实处。现代政府绩效考核多采用“关键业绩指标”（KPI）考核方式，设计优良的考核体系可以敏锐而准确地捕捉到真正的绩效，但是设计不佳的体系则可能被形式化的指标占据。有的地方在投入行政资源、开展具体工作之前，首先考虑的是“是否具有填表价值”。在相关排序中，易于形式化展现的工作会被重点对待，而填表价值低的工作则可能被后置。

形式化指标更多只考核动作是否完成、完成数量如何，但要达到制度效果，则需要在形式之外进行大量的过程性投入，而这些很可能不易观察、不显见、难以在形式上量化。于是，在执行时只做表面功夫，诉诸形式主义便成为更轻松、“讨巧”的办法。

当然，形式主义也可能出于无奈和不得已。在事权大于职权、任务大于资源的情况下，如果上级层层加码，基层就会不堪重负。对于干不了、干不完、没法干，超出基层的实际能力但又必须完成的工作，过分关注表面形式、不讲究实际效果便成为一些基层单位的无奈选择。

整治形式主义，不仅需要夯实基层减负的落地效果，释放地方政府的精力和活力，也要引导建立效果导向的考核和监督体系。当然，只有将求真务实内化为共识性价值，才可能产生自我约束力，使之成为各级政府官员崇尚和积极推行的工作作风。营造踏实肯干的行政文化，加强公务员队伍的职业伦理、职业精神建设是一项长期的系统性工程，需要持之以恒、不断推进，从制度建设上升为价值内化。

（作者系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院副教授）

张楠迪扬